O que há de novo?
Por Daniel Hilário (Cassel Ruzzarin Advogados)
O acúmulo de cargos públicos é, em regra, proibido pela Constituição Federal. Nos incisos XVI e XVII do artigo 37, a Constituição Federal veda a acumulação remunerada de cargos, funções ou empregos públicos, tanto na Administração Pública Direta quanto Indireta.
Contudo, como toda regra, há exceções. Desde que comprovada a compatibilidade de horários, a Constituição permite a acumulação remunerada em três hipóteses:
- Dois cargos de professor;
- Um cargo de professor com outro técnico ou científico;
- Dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas.
Apesar da clareza do texto constitucional, a ausência de uma regulamentação detalhada levou a diferentes interpretações e práticas nos órgãos públicos. Por isso, ao longo do tempo, a jurisprudência e as normas infraconstitucionais passaram a se aperfeiçoar para detalhar as nuances quanto à cumulação de cargos.
Este artigo aborda questões polêmicas relacionadas a esse tema, como jornada máxima, regulamentação profissional e definição de cargos técnicos, além das consequências para o servidor que acumular indevidamente.
Jornada Máxima: Uma Controvérsia Superada
Por muitos anos, houve discussões sobre um limite máximo de jornada para servidores que acumulam cargos públicos. O Superior Tribunal de Justiça (STJ) chegou a fixar, no julgamento do Mandado de Segurança nº 19.300/DF (2014), um teto de 60 horas semanais, apoiando-se no Acórdão TCU nº 2.133/2005 e no Parecer GQ nº 145/98 da Advocacia-Geral da União (AGU).
No entanto, essa limitação era uma inovação que não encontrava respaldo na Constituição Federal. Com isso, no que toca a cargos privativos de profissionais de saúde, esse posicionamento foi revisto pelo próprio STJ, que a partir de fevereiro de 2019, passou a entender que a Constituição determina a observância tão somente da compatibilidade de horários (vide AIRESP n. 1773411).
Por sua vez, o Supremo Tribunal Federal (STF), no julgamento do Tema de Repercussão Geral nº 1081, em 2020, uniformizou o entendimento sobre a matéria:
“As hipóteses excepcionais autorizadoras de acumulação de cargos públicos previstas na Constituição Federal sujeitam-se, unicamente, à existência de compatibilidade de horários, verificada no caso concreto, ainda que haja norma infraconstitucional que limite a jornada semanal.”
Assim, prevalece o critério da compatibilidade de horários, respeitando a realidade de cada situação, sem imposição de um teto genérico de horas.
Regulamentação Profissional: Um Requisito Essencial
Para que cargos privativos de profissionais de saúde sejam acumuláveis, é imprescindível que as profissões estejam regulamentadas. Uma profissão regulamentada é aquela regida por legislação própria, com requisitos claros para exercício, fiscalização e deveres profissionais.
Assim, a regulamentação, votada no Legislativo e sancionada pelo Executivo, define legalmente o exercício da função, bem como os requisitos, as competências e as habilidades que o profissional deve ter para exercer tal atividade. As leis tratam da jornada de trabalho, das atribuições, área de atuação, formação exigida e outras definições profissionais.
O STF, no julgamento do RE nº 989132/DF, reforçou que, sem regulamentação formal, não é possível acumular cargos públicos privativos de profissões de saúde.
Cargos Técnicos ou Científicos: Um Conceito Discutido
A definição de cargos técnicos ou científicos também gera controvérsias. Nem sempre a nomenclatura de um cargo reflete sua verdadeira natureza. A jurisprudência do STJ (ROMS nº 7.216 e ROMS nº 12.352) destaca que esses cargos devem envolver discernimentos técnicos, científicos ou artísticos, e não apenas atividades burocráticas ou administrativas.
A legislação nacional já teve uma definição sobre o que seria um cargo técnico ou científica, conforme se pode ver no artigo 3º do Decreto 35.956, de 1954, que restringia o carto técnico ou científico a cargos de nível superior ou que precisasse de habilitação específica, ou, por fim, a cargo diretivo. Embora o Decreto nº 35.956/54, que fornecia uma definição mais detalhada, tenha sido revogado, o entendimento atual privilegia uma análise caso a caso.
Tanto o STF quanto o STJ concordam que é necessário avaliar as atribuições específicas de cada cargo para verificar sua natureza técnica ou científica.
Nesse sentido, o STF (RE-AgR n. 246859) preceitua a necessidade de se aferir a natureza técnica do cargo a ser acumulado com o de professor, mesmo indicando, naquele caso, não poder fazer o reexame de fatos e provas da causa.
O STJ, no julgamento do ROMS n. 7216, indica que o cargo a ser acumulado deve exigir discernimentos técnicos, científicos ou artísticos, e não somente ser tomado por conhecimentos burocráticos, regulamentados pela própria administração, sem qualquer outro tipo de complexidade. Além disso, para o STJ (ROMS 12352), é indiferente o nível do cargo, se superior ou médio, desde que comprovadas as atribuições de natureza específica, e não meramente burocráticas, alargando-se o conceito que do revogado Decreto 35.956/54.
O que acontece em caso de acumulação indevida?
Caso o servidor público venha a acumular cargos indevidamente, ou seja, fora das exceções previstas na Constituição Federal, por óbvio, a ilegalidade não poderá se manter. No entanto, o tratamento varia dependendo da boa-fé ou má-fé do servidor:
- Boa-fé: Se o servidor optar por um dos cargos até o último dia de sua defesa no processo administrativo, é possível que a Administração considere que o servidor agiu de boa-fé. Com isso, sua opção pode ser entendida como um pedido de exoneração do outro cargo;
- Má-fé: Caso seja comprovada má-fé, o servidor poderá sofrer penalidades severas, como demissão, destituição, ou cassação de aposentadoria ou disponibilidade, perdendo ambos os cargos.
O procedimento de apuração segue rito sumário, conforme previsto no artigo 133 da Lei nº 8.112/90.
O que mais você, servidor público, deve saber:
- Teto Constitucional: Para cargos acumuláveis, o teto constitucional é aplicado individualmente a cada remuneração, não ao somatório. Esse entendimento foi consolidado pelo STF no julgamento do RE nº 612975/MT (Tema de Repercussão Geral nº 377);
- Aposentadorias e Pensões: A vedação à acumulação de aposentadorias e pensões, presente no artigo 11 da Emenda Constitucional nº 20/98, não se aplica a cargos acumuláveis. O STF decidiu isso no julgamento do RE nº 658999/SC (Tema de Repercussão Geral nº 627);
- Propostas de Alteração Constitucional:
- A PEC nº 219/2012 propõe incluir cargos administrativos entre os acumuláveis;
- A PEC nº 70/2015 sugere autorizar a acumulação de dois cargos técnico-pedagógicos na área de magistério. Ambas aguardam votação na Câmara dos Deputado.4. Cargos no Judiciário: Referente às carreiras do Poder Judiciário da União, mais especificamente ao cargo de Técnico Judiciário, no julgamento do MS 33.400/DF, o Ministro Dias Toffoli consignou em seu voto que não há, no texto constitucional, referência aos requisitos que deveriam ser dotados os cargos técnicos ou científicos, ou a abrangência do conceito dos vocábulos “técnico” ou “científico”. O STF reforçou que a definição de cargos técnicos ou científicos deve ser avaliada caso a caso.
Em síntese, a acumulação de cargos públicos, embora exceção à regra, é um tema que demanda análise cuidadosa e atenção às especificidades de cada caso. A jurisprudência recente trouxe avanços importantes, privilegiando a compatibilidade de horários e o caso concreto como critérios centrais para a acumulação.
Se você tem dúvidas sobre a acumulação de cargos públicos ou está enfrentando um processo administrativo relacionado ao tema, é essencial buscar orientação de um advogado especialista. Esse profissional poderá avaliar sua situação e adotar medidas visando a preservação dos seus direitos.
