STF fixou teses para casos de acumulação de remunerações, subsídios e proventos

O chamado "Abate Teto Constitucional" nada mais é que o abatimento de valores de remuneração, subsídio, provento ou pensão recebidos, que excedam ao teto remuneratório definido pela Constituição da República Federativa do Brasil.

Tal determinação se encontra no inciso XI do artigo 37 do texto constitucional, e, em sua redação original, determinava o seguinte:

"XI – a lei fixará o limite máximo e a relação de valores entre a maior e a menor remuneração dos servidores públicos, observados, como limites máximos e no âmbito dos respectivos Poderes, os valores percebidos como remuneração, em espécie, a qualquer título, por membros do Congresso Nacional, Ministros de Estado e Ministros do Supremo Tribunal Federal e seus correspondentes nos Estados, no Distrito Federal e nos Territórios, e, nos Municípios, os valores percebidos como remuneração, em espécie, pelo Prefeito;"

Inicialmente, a regra instituída deixava a cargo da legislação infraconstitucional a definição dos tetos dentro de cada Poder da República, e também em cada Ente Federativo. No entanto, a Emenda Constitucional 19 de 1998, deu nova redação ao citado inciso, nos seguintes termos:

"XI – a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal;"

Veja-se que, agora, ao invés de deixar a cargo da legislação, definiu-se um teto máximo, qual seja, o subsídio mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal. Oriunda da PEC 173[1]de 1995, de autoria do Poder Executivo, a citada alteração teve como justificativa:

"A aplicação de tetos de remuneração de servidores públicos previstos no atual texto constitucional passa a alcançar, de forma mandatória, os inativos. E proposta disposição transitória que enquadra os proventos e pensões aos limites de remuneração aplicados aos servidores ativos. Será viabilizada, dessa forma, a imediata reversão de inúmeras e onerosas situações de percepção de remuneração acima do teto constitucional."

Nova modificação ocorreu com a publicação da Emenda Constitucional 41 de 2003, que alterou a redação para o seguinte:

"XI – a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos;"

Detalhou-se, ainda mais, a aplicação do teto constitucional a remunerações, subsídios, proventos e pensões. Dessa vez, a PEC 40/2003[2], também de autoria do Poder Executivo, justificou da seguinte maneira:

"87. A implementação dessa medida vem sistematicamente esbarrando em dificuldades políticas, haja vista o subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal depender de lei de iniciativa conjunta dos Presidentes da República, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e do Supremo Tribunal, conforme dispõe o inciso XV do art. 48 da Constituição.

88. O fato é que, passados quase cinco anos da edição da Emenda Constitucional no 19, de 1998, que fixou esse limite, sua implementação não foi efetivada, propiciando que um número reduzido de servidores se aproprie de recursos do Estado em valores que agridem o senso comum e a moralidade. Há benefícios que superam, isoladamente ou como resultado da soma de proventos e/ou pensões e/ou remunerações, o patamar de R$ 50 mil mensais. (…)

92. Fixado o limite de remuneração determinado pelo inciso XI do art. 37 da Constituição Federal, vislumbra-se a possibilidade de se aplicar o dispositivo contido no art. 17 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, determinação imposta pelo Poder Constituinte Originário, jamais aplicada pela ausência da necessária regulamentação infraconstitucional no que tange, especificamente, aos limites de remuneração na Administração Pública.

93. O mencionado dispositivo prevê que os vencimentos, a remuneração, as vantagens e os adicionais, bem como os proventos de aposentadoria que estejam sendo percebidos em desacordo com a Constituição serão imediatamente reduzidos aos limites dela decorrentes, não se admitindo, neste caso, invocação de direito adquirido ou percepção de excesso a qualquer título.

94. Pelo fato de os entes públicos e seus respectivos poderes jamais terem fixado os referidos limites, o comando imperativo do Constituinte Originário teve a sua exequibilidade postergada em face da condição suspensiva jamais implementada, sem, contudo, perder a máxima eficácia de uma norma constitucional.

95. Tal possibilidade foi, novamente, adiada pela promulgação da Emenda Constitucional no 19, de 4 de junho de 1998, pelo fato de o Legislador Constituinte Derivado ter alterado a fórmula de fixação dos limites de remuneração, estabelecendo ser o subsídio percebido pelos Ministros do Supremo Tribunal Federal o limite para as remunerações no serviço público que, conforme já mencionamos, até o momento não foi fixado.

96. Tem-se, portanto, a oportunidade ímpar de garantir a máxima efetividade do conteúdo do art. 17 dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias, haja vista que tal comando não foi observado pela ausência dos limites requeridos. Logo, à medida que se estabelece o limite, a norma deve ser aplicada, por já estar superada a condição suspensiva que impedia sua exequibilidade, com a fixação do limite previsto no inciso XI do art. 37 da Constituição, motivo pelo qual invocamos sua remissão como forma de não deixar dúvidas quanto à decisão para que este comando seja observado."

Como se vê, naquele momento, a preocupação foi a ausência de efetividade da modificação operada pela EC 19/1998, pois já haviam se passado 5 anos sem que houvesse a efetivação do teto para a Administração Pública e, portanto, diversos agentes prosseguiam recebendo valor acima do máximo permitido na Administração Pública Federal brasileira.

No entanto, apesar da clareza empregada na redação do artigo, no sentido de que a remuneração e/ou subsídio, inclusive proventos de aposentadoria, reforma ou pensão percebidos acumuladamente, ou não, se submeteriam à regra da limitação ao teto constitucional, discutia-se, juridicamente, no caso de acumulação de remuneração/subsídio com proventos, proventos com proventos e remuneração com remuneração, bem como no caso de acumulação lícita de cargos públicos.

Inicialmente, no ano de 2017, o Supremo Tribunal Federal, em julgamento conjunto, dos temas de repercussão geral n. 377 e 384 (REs 602.043 e 612.975, ambos da relatoria do Ministro Marco Aurélio Mello), pronunciou-se da seguinte maneira:

"Órgão julgador: Tribunal Pleno

Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO

Julgamento: 27/04/2017

Publicação: 08/09/2017

Repercussão Geral – Mérito

Ementa

TETO CONSTITUCIONAL – ACUMULAÇÃO DE CARGOS – ALCANCE. Nas situações jurídicas em que a Constituição Federal autoriza a acumulação de cargos, o teto remuneratório é considerado em relação à remuneração de cada um deles, e não ao somatório do que recebido"

Naquela ocasião, o Ministro Relator citou as lições do Professor Paulo Modesto[3], no seguinte sentido:

"A soma das acumulações constitucionais para fins de abate-teto não tem justificativa que a sustente. Nada representa do ponto de vista fiscal ou moral. No plano jurídico, de revés, provoca perplexidade, pois consta da Constituição Federal norma que autoriza os próprios ministros do Supremo Federal a acumulação "remunerada" decorrente do exercício de outra função pública (ensino). Fica-se numa situação antinômica: uma norma autoriza a acumulação remunerada, permitindo aos ministros perceberem do Poder Público valores adicionais ao subsídio devido pelo exercício de seus cargos no Poder Judiciário, mas outra norma, a relativa ao teto, aparentemente impede qualquer percepção de valor adicional."

Ou seja, em caso de cargos cuja acumulação estaria autorizada, a incidência de abate teto em relação ao somatório deles teria o condão de, em ocasiões que um dos cargos já fosse igual ao teto remuneratório, zerar o pagamento do outro, podendo redundar em efetivo trabalho gratuito, o que é vedado pela legislação. Ainda, desvelaram-se mais dois argumentos: a possibilidade do enriquecimento sem causa por parte do Poder Público e a necessidade da interpretação sistemática do texto constitucional, no sentido do não esvaziamento da regra que autoriza a acumulação remunerada de cargos públicos (Art. 37, inciso XVI).

Inclusive, tal decisão influenciou o Tribunal de Contas, que, por meio do Acórdão n. 501/2018, da relatoria do Ministro Benjamin Zymler, determinou que:

"ACÓRDÃO Nº 501/2018 – TCU – Plenário

1. Processo nº TC 000.776/2012-2.

2. Grupo II – Classe de Assunto: III – Consulta

3. Interessados/Responsáveis: não há.

4. Órgão/Entidade: Câmara dos Deputados (vinculador).

5. Relator: Ministro Benjamin Zymler.

6. Representante do Ministério Público: Procurador-Geral Paulo Soares Bugarin.

7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Pessoal (SEFIP).

8. Representação legal: não há

9. Acórdão: (…)

9.1.5. nos casos de acumulações previstas no inciso XVI do art. 37 da CF/1988, esteja o servidor em atividade ou inatividade, envolvidas ou não esferas de governo, fontes ou Poderes distintos, o teto remuneratório deverá ser observado em relação à remuneração e/ou proventos percebidos em cada vínculo funcional considerado de forma isolada, e não sobre o somatório dos valores percebidos, cabendo a cada ao órgão responsável pelo pagamento efetuar a glosa devida;"

Dessa forma, ao menos para os casos de acumulação de cargos, previstos na CF/88, a questão estava pacificada. Ocorre, no entanto, que tal entendimento era, também, aplicado pelos Tribunais pátrios em casos de acumulação de proventos de aposentadoria e pensões, como se pode ver do seguinte julgado do Tribunal Regional Federal da 1ª Região:

"CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO CIVIL. CUMULAÇÃO DE PROVENTOS DE APOSENTADORIA COM PENSÃO POR MORTE. FATOS GERADORES DISTINTOS. APLICAÇÃO DO TETO REMUNERATÓRIO DE FORMA INDIVIDUALIZADA. POSSIBILIDADE. 1. (…) . 3. Entretanto, quando do julgamento dos Recursos Extraordinários 602043 e 612975, em sede de repercussão geral, o Supremo Tribunal Federal fixou a seguinte tese, sugerida pelo relator da matéria, ministro Marco Aurélio: Nos casos autorizados, constitucionalmente, de acumulação de cargos, empregos e funções, a incidência do artigo 37, inciso XI, da Constituição Federal, pressupõe consideração de cada um dos vínculos formalizados, afastada a observância do teto remuneratório quanto ao somatório dos ganhos do agente público (Tema 377). 4. Na hipótese, as rendas auferidas pelo autor advêm dos proventos de sua aposentadoria, ocorrida em 07.01.2011, decorrentes do exercício do cargo de auditor da Receita Federal do Brasil e da pensão por morte de sua esposa, em março de 2015. Tratando-se de valores percebidos em razão de vínculos diversos, o teto remuneratório constitucional deve ser aplicado individualmente a cada benefício, e não ao somatório de ambos, impondo-se, por consequência, a devolução dos valores descontados a partir de março de 2015, momento em que também passou a perceber os proventos de pensão por morte. 5. Honorários advocatícios fixados, em favor da parte autora, no percentual de 10% (dez por cento) sobre o valor da condenação, a teor do disposto no artigo 85, §§ 2º e 3º e 11 do CPC. 6. Apelação provida para determinar que o teto remuneratório constitucional seja aplicado para cada um dos vínculos, de forma individualizada, e que sejam devolvidos ao autor os valores descontados a partir de março de 2015 a título de abate-teto .

(AC 0000291-67.2016.4.01.3300, DESEMBARGADOR FEDERAL JOÃO LUIZ DE SOUSA, TRF1 – SEGUNDA TURMA, PJe 16/06/2020 PAG.)"

Ocorre, no entanto, que, no ano de 2020, analisando especificamente o tema relacionado à acumulação de remuneração ou proventos de aposentadoria com proventos de pensão, o STF, em outro tema de repercussão geral, de n. 359, também da relatoria do Min. Marco Aurélio Mello, publicou acórdão nos seguintes termos:

"Órgão julgador: Tribunal Pleno

Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO

Julgamento: 06/08/2020

Publicação: 23/11/2020

Repercussão Geral – Mérito

Ementa

TETO CONSTITUCIONAL – PENSÃO – REMUNERAÇÃO OU PROVENTO – ACUMULAÇÃO – ALCANCE. Ante situação jurídica surgida em data posterior à Emenda Constitucional nº 19, de 4 de junho de 1998, cabível é considerar, para efeito de teto, o somatório de valores percebidos a título de remuneração, proventos e pensão."

Neste caso específico, apesar de referenciar a questão tratada nos temas 377 e 384, o relator destacou que no caso dos REs 602.043 e 612.975, o Tribunal Pleno analisou a questão sob a ótica do servidor individualmente, que acumulava, licitamente, cargos públicos. Nesta última ocasião, tratava-se de situação diferente, ao passo que, agora, dever-se-ia observar o alcance do artigo 37, XI, da CF (que, anteriormente, teve sua inconstitucionalidade parcial decretada, de forma a se favorecer a acumulação lícita de cargos públicos).

Assim, decidiu-se pela aplicação de requisito temporal para se definir as situações em que o teto deve ser calculado sobre as parcelas somadas, ou separadamente. Este marco temporal foi a publicação da, já citada, Emenda Constitucional n. 19/1998, no caso, o dia 5 de junho de 1998.

Reprisamos: a emenda acima foi a primeira que inseriu, no inciso XI do art. 37, a expressão: "percebidos cumulativamente, ou não", mantida pela Emenda Constitucional n. 41/2003. Por isso, caso o falecimento do instituidor tenha se dado após a data acima citada, os proventos de aposentadoria ou remuneração acumulados com pensão devem ser somados, para fins de aplicação do teto constitucional.

Além disso, indicou-se que, posteriormente à Emenda Constitucional n.19/1998, houve a publicação da Emenda Constitucional n. 20/1998 (em 16 de dezembro daquele ano), que acrescentou dois parágrafos ao artigo 40 da CF/1988 e estendendo aos proventos recebidos pelos servidores inativos o teto remuneratório:

"Art. 40. (…)

§8º – Observado o disposto no art. 37, XI, os proventos de aposentadoria e as pensões serão revistos na mesma proporção e na mesma data, sempre que se modificar a remuneração dos servidores em atividade, sendo também estendidos aos aposentados e aos pensionistas quaisquer benefícios ou vantagens posteriormente concedidos aos servidores em atividade, inclusive quando decorrentes da transformação ou reclassificação do cargo ou função em que se deu a aposentadoria ou que serviu de referência para a concessão da pensão, na forma da lei. (….)

§11 – Aplica-se o limite fixado no art. 37, XI, à soma total dos proventos de inatividade, inclusive quando decorrentes da acumulação de cargos ou empregos públicos, bem como de outras atividades sujeitas a contribuição para o regime geral de previdência social, e ao montante resultante da adição de proventos de inatividade com remuneração de cargo acumulável na forma desta Constituição, cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração, e de cargo

eletivo."

Veja-se, portanto, que o STF adotou dois pontos de partida distintos para tratar de temas parecidos: No caso da acumulação de cargos, de forma a se efetivar essa regra, determinou-se sua prevalência sobre a aplicação do teto constitucional. Por outro lado, no caso da acumulação de aposentadoria com pensão, necessário analisar o requisito temporal, afinal, não há, no caso, a existência de outra regra constitucional que colide com o próprio teto, senão a análise se o pagamento acumulado dos proventos com o benefício pensionário advém de fatos geradores distintos.

Como efeito destes julgamentos tivemos a edição, no corrente ano de 2021, da Portaria GP/SEDGG/ME nº 4.975, de lavra do Ministério da Economia, que, dentre outras situações abarcadas pelo julgamento dos temas 359, 377 e 384, também determina, em seu artigo 4º:

"Art. 4º O limite remuneratório incidirá isoladamente em relação a cada um dos vínculos nas seguintes situações:

I – acumulação entre vínculo de aposentado ou militar na inatividade com cargo em comissão ou cargo eletivo;

II – acumulação entre vínculo de aposentado ou militar na inatividade com cargo ou emprego público admitido constitucionalmente; ou

III – no caso da acumulação de cargos abrangida pelo art. 11 da Emenda Constitucional n° 20, de 15 de dezembro de 1998, de membros de poder e de aposentados e inativos, servidores, empregados públicos e militares, que tenham ingressado novamente no serviço público por meio de concurso público e pelas demais formas previstas na Constituição Federal."

Veja-se que, nenhuma destas circunstâncias foi analisada pelo STF e, também, não se enquadram, totalmente, no permissivo advindo dos julgamentos do ano de 2017.

Dessa forma, entendemos que este dispositivo se situa em zona cinzenta e que, considerando a possibilidade de pagamento imediato e, também, de exigência de retroativos, pela via administrativa ou judicial, seria necessária a aplicação literal do inciso XI do artigo 37 (que, lembramos, possui a expressão "percebidos cumulativamente, ou não"), ou, então, provocar os órgãos do Poder Judiciário (no caso, o Supremo Tribunal Federal), para que esclareça se tal determinação é constitucional ou não.

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[1] Presente em: http://imagem.camara.gov.br/Imagem/d/pdf/DCD18AGO1995.pdf#pa…, acesso em 24 mai. 2021.

[2]Disponível em: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra…, acesso em 14 jul. 2021

[3] MODESTO, Paulo. Teto Constitucional de Remuneração de Agentes Públicos: Uma crônica de mutações e Emendas Constitucionais. Revista Diálogo Jurídico: Salvador, v. 1, n. 3.

Por Daniel Hilário (Cassel Ruzzarin Santos Rodrigues Advogados),advogado especialista na Defesa do Servidor Público.